BDI nos Tribunais de Contas

Análise do BDI nas licitações públicas e a visão dos Tribunais de Contas

1. Introdução

O BDI – Benefício (ou Bonificação) e Despesas Indiretas, também denominado LDI –  Lucro e Despesas Indiretas, é um componente da planilha de preço de proponente interessado em contratar com Administração Pública, admitido em licitações quando a ser contratado objeto versar sobre obras e serviços. Sua finalidade é mensurar lucro (benefício) do particular e as despesas e os tributos que incidem indiretamente na execução do objeto, os quais são impossíveis de serem individualizados ou quantificados na planilha de composição de custos diretos. Conforme o magistério da Professora Maria Alice Pius[1], o BDI “tem a função, portanto, de espelhar os custos e despensas indiretas envolvidas na realização da obra, além de suprir despesas eventuais e garantir a lucratividade imposta pelo construtor”.

Esse componente, que se apresenta por meio de percentual, ao ser aplicado sobre o custo da execução do empreendimento, acaba por resultar no preço proposto pelo licitante para execução do objeto que está passando pelo crivo da licitação. O percentual do BDI, em tese, não é fixo e a sua composição não é taxativa, variando de objeto para objeto e entre as empresas licitantes, levando-se em consideração elementos extrínsecos à execução daquilo que se pretende, como a situação econômica e mercadológica, a localização e seu acesso, a infra-estrutura necessária instalada, alíquota do ISS adotada pelo município onde será o empreendimento será executado, bem como características intrínsecas do objeto, como por exemplo, o tipo da obra, qualidade dos projetos e orçamentos, prazo de sua execução, forma de pagamento, período de medição, entre outros, além do lucro pretendido pelo proponente para aquele empreendimento.

Para a fixação da composição do BDI, inexiste uma norma técnica ou legal que discipline os parâmetros adequados para que se estabeleça aquilo que deve ou não constar desse arranjo. “Liberdade é a marca de composição do BDI (Benefícios e Despesas Indiretas) nos orçamentos de obras da construção civil. Não existe lei ou norma que estabeleça uma diretriz compulsória a ser seguida na formulação do índice.”[2] Todavia, dentro da engenharia de custos, existe grande discussão acerca do caminho para se chegar a uma fórmula e percentual ideais. Há muita dificuldade para estabelecer-se um BDI padrão. É tanto que se conhece diversas metodologias, como a proposta pelos Engenheiros Mozart Bezerra da Silva[3] e Maçahico Tisaka[4], além das propostas por entidades, como, por exemplo o Instituto de Engenharia, IBRAOEP e por órgãos e entes da Administração Pública. Como bem observa a Professora Maria Alice Pius,[5] percebe-se “a urgente necessidade de uma normatização que padronize a nomenclatura dos componentes do BDI, facilitando a sua identificação e minimizando as ineficiências verificadas nos procedimentos de cálculo atuais que ainda fixam percentuais para o cálculo do BDI à semelhança de outras obras”.

Assim, caberá a esse artigo delinear o estudo da referida taxa, apresentando uma composição que aqueles que enfrentam o tema julgam como ideal,  apresentando, ainda, o posicionamento dos principais Tribunais de Contas do país, em especial do Tribunal de Contas da União e dos estudiosos supramencionados que se debruçam sobre o assunto.

Por fim, ressaltamos que é de suma importância o conhecimento do posicionamento do TCU pelos Estados, Distrito Federal e Municípios na medida em que a r. Corte de Contas exerce sua jurisdição sobre tais esferas de governo quando na execução das suas atribuições por tais pessoas jurídicas há despêndio de recursos da União federal. A exemplo, observe-se, in verbis:

“9.1. determinar ao Município de Mucajaí/RR, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, que, na hipótese de manutenção da decisão de aplicação de recursos federais nas obras de drenagem do Igarapé Samaúma, adote as seguintes providências relativas à(s) futura(s) licitação(ões) para contratação da execução do empreendimento:

(…)

9.1.6. exija dos licitantes, na formulação das propostas, a apresentação da composição detalhada de BDI, atentando para o fato de que não podem estar inclusos tributos diretos (IRPJ e CSLL);”[6]

“9.1. determinar à Companhia de Saneamento de Sergipe – Deso que:

9.1.7. abstenha-se de incluir, em licitações futuras em que haja a previsão de utilização de recursos federais, as rubricas relativas ao IRPJ e à CSLL de suas estimativas de preços e dos formulários utilizados por licitantes para preenchimento de propostas, bem como faça constar nos editais licitatórios que tais tributos não podem ser incluídos nos preços propostos de bens e serviços, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento, inclusive, para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação;”[7]

2. Composição de uma proposta comercial: Preço = Custo Direto x BDI

Uma proposta oferecida por um licitante em uma licitação é composta por vários elementos. Acerca da sua composição, servimo-nos da lição proposta pelo Engenheiro Márcio Soares da Rocha,[8] onde afirma que “Os  preços  de  obras  de  engenharia  são  compostos  basicamente  por  quatro  elementos:  os  custos diretos;  os  custos  indiretos;  os  tributos  e  o  lucro  (ou  benefício).  Os  custos  diretos  são  aqueles relacionados  aos  serviços  produzidos  diretamente  no  canteiro  de  obras,  ou  seja,  são  relativos  aos custos  de materiais  e  da mão-de-obra  primária (operária)  necessária  à  realização  dos  serviços  da obra. Os  custos  indiretos  são  os  que  se  relacionam  à  estrutura  necessária  para  a  administração  e gerenciamento  do  empreendimento  e  para  manutenção  da  empresa  construtora.  Os  tributos  são inerentes a qualquer atividade produtiva e o  lucro é o valor  financeiro que  se almeja  receber pela execução da obra. Dentre os quatro tipos de elementos de custo, os mais difíceis de quantificar e de avaliar  são  os  custos  indiretos  e  o  lucro.  Esses,  geralmente  não  são  detalhados  nos  orçamentos, sendo “embutidos” nos preços dos serviços, juntamente com os tributos. Esses compõem uma taxa denominada BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). O BDI é aplicado aos custos diretos para definir o preço de venda da obra (ou preço global, como se conhece na administração pública). Percebe-se assim  que  o  BDI  possui  composição  variável  e  a  primeira  conclusão  que  se  pode  tirar  é  que  é inadequada a adoção de uma taxa única de BDI de referência, para análise de custos de todas as obras. Cada obra possui a sua própria taxa de BDI.”

Ante aos elementos que compõem uma proposta, passaremos a discorrer analiticamente cada um desses componentes, apontando o entendimento de estudiosos do assunto e o posicionamento de alguns Tribunais de Contas:

a) Preço

Segundo o Maçahico Tisaka,[9] “o preço de venda é o resultado da aplicação de uma margem denominada BDI sobre o Custo Direto da planilha de orçamento.”

Dessa forma, o licitante deve apresentar na sua proposta comercial, o BDI praticado especificamente para a execução daquele objeto, multiplicando-o sobre os custos diretos que envolvem a execução do objeto.

b) Custos ou despesas diretas

Custo direto é a soma de todas as despesas relacionadas com a efetiva execução do objeto, sendo os insumos (materiais), mão-de-obra necessária, com seus respectivos encargos sociais e todos os custos despendidos com a operacionalização da obra, execução da infra-estrutura  necessária e locação de equipamentos envolvidos na execução, que podem ser quantificados ou discriminados na planilha orçamentária.

A título de ilustração, apresentamos  os exemplos propostos por Maçahico Tisaka[10]:

“.Quantitativos de todos os serviços e respectivos custos obtidos através da composição de custos unitários;

. Custo de preparação do canteiro de obras, sua mobilização e desmobilização;

. Custos da administração local com previsão de gastos com o pessoal técnico (encarregado, mestre, engenheiro, etc), administrativo (encarregado do escritório, de higiene e segurança, apontador, escriturário, motorista, vigia, porteiro, etc.) e de apoio (almoxarife, mecânico de manutenção, enfermeiro, etc).”

O Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina[11] ressalta que “O custo direto reflete o somatório das despesas com insumos identificáveis ou economicamente quantificáveis, que podem ser atribuídos à execução dos vários serviços. São despesas intrínsecas e, portanto, especificas de cada um dos serviços a serem executados.”

C) BDI

C. 1 – Conceito

Acerca da definição do BDI, apresentamos a proposta pelo Tribunal de Contas da União, delineada no Acórdão do Plenário nº 538/2008, o qual merece a reprodução, in verbis:

“(…) BDI (Benefícios e Despesas Indiretas), (…) é a taxa correspondente às despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo direto de um empreendimento (materiais, mão-de-obra, equipamentos), eleva-o a seu valor final, que constitui o preço. Ou seja, apenas o lucro e as despesas indiretas que incidem sobre todos os serviços da obra devem compor o BDI. As despesas classificadas como custos diretos de produção, que compreendem serviços quantificáveis, devem compor a planilha de custos, e não a taxa de BDI (…)”

Analisando o conceito proposto, à luz do princípio da economicidade, observamos que esse nos parece ser o conceito ideal para a justa remuneração do empreendedor daquelas parcelas da execução do objeto que não possuem condições de serem quantificáveis ou identificáveis nos custos diretos.

Todavia, há de se considerar que, para que esse conceito seja estritamente observado, há necessidade de que os projetos desenvolvidos, que balizarão a execução do objeto, sejam exatos, atuais, desprovidos de omissões, obscuridades e erros, para que o objeto pretendido seja perfeitamente dimensionado e, assim, justamente orçado.

Corroborando nossa assertiva, a referida E. Corte de Contas[12] também ressalvou que “(…) A elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele que possua os elementos descritivos e que expressem a composição de todos os custos unitários, é imprescindível para a realização de qualquer obra pública, resguardando a Administração Pública de sobrepreços e manipulação indevida no contrato original.”

C. 2 – Lucro

Maçahico Tisaka conceitua o lucro ou margem como sendo “uma parcela destinada a remunerar o custo de oportunidade do capital aplicado, capacidade administrativa, gerencial e tecnológica adquirida ao longo de anos de experiência no ramo, responsabilidade pela administração do contrato e condução da obra através da estrutura organizacional da empresa e investimentos na formação profissional do seu pessoal, e criar a capacidade de reinvestir no próprio negócio.” [13]

Por conta dessa característica, a sua fixação passa a ser subjetiva  na medida em que somente o particular pode estabelecer a sua remuneração que acha ideal para a execução daquele objeto que passa pelo crivo da licitação. Como bem já ressaltou a Professora Maria Alice Pius acima, a lucratividade é “imposta pelo construtor”.

C. 3 – Despesas Indiretas

Segundo o Tribunal de Contas da União[14] “Enquanto os custos diretos são objetivos e vinculados à especificação do projeto da obra e suas quantificações, os indiretos são subjetivos e associados ao executor, às suas necessidades operacionais (administração central, seguros, garantia, caixa), de rentabilidade e obrigações tributárias. A denominação indiretos se dá em razão da sua valoração ser obtida em função de percentuais dos custos diretos, representando o caráter intrínseco ao projeto da obra que tem os custos diretos, diferentemente dos indiretos, que poderiam ser considerados extrínsecos, pois são subseqüentes ao projeto já quantificado”.

Anote-se, ainda, que Maçahico Tisaka[15] define que despesas indiretas “são todas as despesas que não fazem parte dos insumos da obra e sua infra-estrutura no local de execução, mas são necessárias para a sua realização.”

Pelo conceito acima delineado, tudo aquilo que não for possível quantificar e discriminar na planilha de custos diretos e for indispensável para a execução do objeto, deverá ser consignado nas despesas indiretas. Tais custos podem estar relacionados ao pagamento da estrutura empresarial do proponente, obrigações tributárias, seguros, risco causado ou por omissões no projeto ou adversidades que podem ocorrer durante a execução do objeto, como veremos abaixo.

C. 3. 1 – Rateio da Administração Central

Uma empresa prestadora de serviços de engenharia detém uma estrutura física central destinada a executar as atividades de direção empresarial, gestão de pessoal, contábil, financeira. Tal aparelhamento configura o suporte necessário à prospecção e à execução dos seus contratos, sendo denominada de administração central.

Conforme ressalvam os Engenheiros André Luiz Mendes e Patrícia Reis Leitão Bastos[16], o valor despendido com essa administração central pode ser composto pelos gastos “com (…): aluguel  do escritório central, manutenção da edificação da sede da empresa, compra de material de expediente para o escritório central, despesas com aquisição de editais e elaboração de propostas comerciais, pró-labore e representação da diretoria, despesas com atividades administrativo-financeiras (manutenção da secretaria sede da empresa e de setores de contabilidade, de recursos humanos, de compras, de finanças e de cobranças), dentre outros.”

Mozart Bezerra da Silva[17],  da mesma forma, elenca uma lista de itens que devem constar do orçamento da administração central, sendo as despesas com instalações, equipamentos, mão de obra indireta, apoio à mão-de-obra indireta (transporte), alimentação, capacitação profissional, consumo administrativo e serviços terceirizados.

Essa estrutura física é peculiar a cada empresa, podendo ser reduzida, detendo gastos de pequena monta, ou, ainda, bem aparelhada e vultuosa, sendo portadora de um quadro significativo de colaboradores, o que significaria o despêndio de mais recursos com a manutenção desse estabelecimento.

Assim, o tamanho da estrutura central é um fator que poderá influenciar o aumento ou redução da taxa do BDI praticado pela empresa, uma vez que o custo empregado para gerir essa estrutura é rateado entre os contratos executados no mesmo período.

Com efeito, quanto maior o número de contratos em execução, menor será o percentual do rateio da administração central na composição do BDI, o que reduzirá seu reflexo nessa taxa. Por outro lado, inexistindo contratos em vigência, o custo da administração central será total no BDI, elevando, assim, o seu percentual.

C. 3. 2 – Taxa de Risco do Empreendimento

Outro elemento que compõe o  BDI é a taxa de risco do empreendimento, tendo como função tolerar adversidades que podem ocorrer em contratos administrativos, suportando, ainda, eventuais garantias e seguros. A taxa estudada também tem como função tolerar eventuais erros na planilha orçamentária ou no projeto, omissões de serviços, quantitativos imprecisos, ocasionados por projetos mal elaborados e confusos, além do orçamento desatualizado. A ocorrência desses fatores poderá ocasionar gastos extraordinários não computados na planilha orçamentária, que não podem ser suportados pelo contratado, devendo, dessa forma, estar inserido na referida taxa.

Com efeito, o percentual desse item oscilará em função da complexidade, prazo de execução e características do objeto, sendo que a sua fixação dependerá de uma análise global do risco envolvido na contratação.

É por esse motivo, que se faz útil e necessária a realização da vistoria técnica, com o objetivo de conhecer o local da execução do objeto, aferindo-se as características e particularidades da localidade. Muita das vezes, somente a análise dos projetos e planilhas orçamentária não é suficiente para que a referida taxa de risco seja bem fixada.

Por conseguinte, quanto melhor for a qualidade dos projetos, menor será o percentual do referido item na composição do BDI, tendendo a baixá-lo.

Assim, sua função é garantir o sucesso da execução satisfatória do objeto a ser futuramente executado, suportando as adversidades apontadas acima, evitando, por conseguinte, a quebra do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Acerca dos riscos que comumente suporta o referido item das despesas indiretas, Maçahico Tisaka[18] aponta ainda outras situações que podem elevar a referida taxa sendo elas “(…) época das chuvas, evolução das taxas inflacionárias, evolução dos juros do mercado, história de atrasos no pagamento por parte da contratante, baixa produtividade de mão-de-obra em determinadas regiões, etc.”

Mozart Bezerra da Silva[19], por sua vez, classifica os riscos que podem ocorrer durante a execução do objeto em: situações previsíveis; riscos (eventos aleatórios); incertezas e incertezas de força maior, conceituando-as da seguinte forma, in verbis:

“a) Situações previsíveis – Fatos práticos que, embora não mencionados explicitamente nos documentos, tem grande probabilidade de acontecer na prática e são tidos como conhecidos pelo construtor, que deverá arcar integralmente com os gastos por eles gerados. Trata-se de previsão confiável com base nos dados estatísticos disponíveis.

b) Riscos – Eventos aleatórios, que pode ou não  acontecer, cuja probabilidade de ocorrência e estimativas do impacto por eles gerados podem ser estimadas matematicamente, sendo, se  acontecerem, de responsabilidade do construtor. Utiliza-se a racionalidade subjetiva.

c) Incertezas – Eventos aleatórios, que podem ou não acontecer, cuja probabilidade de ocorrência e estimativas de impacto são de difícil previsão, sendo, mesmo assim, se acontecerem, de responsabilidade do construtor. Aqui entramos definitivamente no mundo da probabilidade subjetiva, os fenômenos são complexos demais para se calcular probabilidades de eventos históricos. Utilizando informações disponíveis, muita experiência acumulada e muita intuição, as variáveis são definidas.

d)Incertezas de força maior – Eventos aleatórios, que podem ou não acontecer, cuja probabilidade de ocorrência e estimativas de gastos são impossíveis de prever, sendo, se acontecerem de responsabilidade do contratante.”

C. 3. 3 – Despesas Financeiras

A despesa financeira é o montante gasto na busca do capital necessário para fazer frente às despesas iniciais com a execução do objeto contratado. Tal monta também se destina ao pagamento dos juros do financiamento dos recursos financeiros que eventualmente busque o particular para executá-lo.

O percentual desse item na composição do BDI poderá ser mínimo, caso a empresa apresente-se capitalizada, remunerando-se,  apenas, a empresa pela perda monetária decorrente da inflação. Caso a contratada detenha recursos em caixa para iniciar a execução do objeto, estará afastada a necessidade do socorro às instituições financeiras, caso em que o percentual da taxa de despesas financeiras repassará o eventual rendimento do particular na hipótese em que seu capital estivesse no sistema financeiro, ou seja, os juros cobrados pelo empréstimo bancário.

Corroborando tal assertiva, Maçahico Tisaka[20] ressalva que “a despesa financeira é devida para pagamentos a prazo e compreende uma parte pela perda monetária decorrente da defasagem entre a data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente, e a outra parte de juros correspondentes ao financiamento da obra paga pelo executor”.

Anote-se que, como os arts. 62 e 63 da lei federal nº 4.320/64, proíbem o adiantamento de pagamento em contratos administrativos, faz-se necessário que o contratado disponha do capital necessário para fazer frente às despesas iniciais necessárias à execução do objeto contratado.

Por fim, o Tribunal de Contas da União alerta, no Acórdão nº 375/07- Plenário que a “Administração deve resguardar-se de taxas abusivas, pois o preço da obra não pode ser onerado por ineficiência operacional do executor”.

C. 3. 4 – Despesas tributárias

As despesas com o pagamento de tributos incidentes diretamente na execução do objeto contratado, é classificado contabilmente, para fins da composição do BDI, como despesas indiretas.

Desta feita, em relação à fixação de quais os tributos que compõem as despesas tributárias, o Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 325/2007 – Plenário elenca que fazem parte do BDI o PIS, a COFINS, o ISS e a CPMF (que foi extinto a partir de janeiro de 2008).

Já Maçahiko Tisaka e Mozart Bezerra da Silva prelecionam que além dos tributos supramencionados, nas metodologias por eles propostas, também fazem parte o IRPJ e CSLL. Mais à frente serão consignados os motivos que arrimam o TCU a não reconhecer que tais tributos não fazem parte do BDI.

4. Por que o BDI varia entre obras e empresas

Abaixo apontaremos como diversos são os fatores que influenciam a oscilação do BDI, tanto na definição da sua composição, como na fixação do seu montante, sendo, dessa forma,  necessária a análise dos eventos que nos induz afirmar que o BDI não é um percentual fixo, um número estático que pode ser atribuído para qualquer tipo de objeto.

Ressalte-se  que os produtos resultantes da aplicação da engenharia, em especial, a civil não se apresentam como padrão. Cada obra ou serviço de engenharia detem peculiaridades que irão lhe individualizar em reação a uma outra. Características como tipo de terreno, relevo, clima do local da execução, faz com que uma obra seja individualizada em relação a uma outra, mesma executada com um mesmo projeto padrão.

Ademais, a fixação da taxa do BDI depende, também, da época de realização do serviço, pois está vinculada aos custos financeiros (a taxa de mercado variável) e ao lucro (que em função da demanda de mercado pelo tipo de obra pode variar)”

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